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收费公路清理面临“两难困境”

发布时间:2011年10月10日 18:01 | 进入汽车论坛 | 来源:环球卡车网


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       为治理公路高收费,交通运输部、国家发改委等五部门前不久联合发出「关于开展收费公路专项清理工作的通知」(下称《通知》),要求全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费,坚决撤销收费期满的收费项目。不过,文件还是主要重申了2004年国务院《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)的内容,并没有新的重大举措。如果国务院的《条例》尚不能得到实施,人们就不能期望5部门的《通知》就可以解决问题。

       实际上,中国高速公路建设大跃进、「贷款修路、收费还贷」的建设模式、以盈利为目的公路企业法人与公路基础设施公益性相矛盾,以及地方政府片面追求GDP等问题,是造成高速公路超期收费的深层次体制机制问题。如果不革除以上体制机制问题,中国高速公路高收费问题就难以彻底解决。

       「两难困境」

       2004年国务院颁布的《条例》第二十三条规定,「转让政府还贷公路权益的收入,必须缴入国库,除用于偿还贷款和有偿集资款外,必须用于公路建设」。该《条例》第十一条规定:「省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路,可以实行统一管理、统一贷款、统一还款」。实际上,交通部1996年颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》中就有类似规定,「转让方获得的转让公路经营权收入,首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目」。

       这意味著,转让公路经营权收入可以用于新的公路项目建设,这就为利用转让公路经营权收入进行资本运作打开了大门,为全国各省、市、自治区对高速公路以及收费公路实行统一管理、统一投资建设、统一还贷、统一纳税开辟了道路。

       「统一还贷」意味著,一条盈利的高速公路在还清本身的贷款后还可以继续收取通行费,全省高速公路贷款是一盘棋,所有的高速公路贷款全部还清,才可能停收通行费。

       以山西太旧高速公路为例,该高速公路1993年开工建设,1996年6月建成通车,太旧高速是石太高速的山西段,通道区位的重要性使太旧高速取得了良好的经济效益,通车当年的收入就达到1.23亿元。2000年9月,山西省要建设全长666公里的大运高速,总投资达222亿元,但存在巨大的资本金缺口。于是,2000年11月,山西省对太旧高速公路管理局进行改制,以「山西太旧高速公路管理有限责任公司」之名进行资本运作,置换出了20亿元的资本金。从而盘活了大运高速公路建设的全局,进而争取到国家资金和银行贷款,使大运高速公路建设资金得以落实。

       目前山西省高速公路管理局下辖与太旧公司同类的高速公路管理公司已达16家,经营着全省20多条高速公路,全长3000多公里。按照山西的「十二五」规划,到2015年全省要初步形成现代交通运输体系,高速公路总里程要达到6300公里,全面建成「三纵十一横十一环」的高速公路网,基本实现县县通高速。这些高速公路中相当大部分是没有还本付息能力的。

       国务院《条例》第十四条的规定,中西部政府还贷公路收费期限,最长不得超过20年。如果执行该条款,太旧高速公路要在2015年底停止收费。虽然到2010年太旧高速公路已累计收取社会车辆通行费90多亿元,早就还清了贷款,且收回了3倍以上的投资。但可以预计,即使到2016年太旧高速公路停止收费的规定也无法实施。因为这会使山西省高速公路统一还贷的资金来源大幅度减少,而山西在「十二五」期间还要进行更大规模的高速公路建设。太旧高速公路按期停止收费,就无法为山西省其他不盈利的高速公路还本付息,就会形成大量银行坏帐。这是一个「两难困境」,继续收费就要违反国务院《条例》所规定的「最长不得超过20年」,停止收费就无法还本付息,将出现大量银行坏账。

       产生「两难困境」的原因在于:《条例》允许用转让公路经营权获得的收入进行新的公路项目投资,允许对本行政区域内的政府还贷公路,实行统一管理、统一贷款、统一还款;同时规定了还贷公路收费期限;但中央政府却没有控制各行政区在一定时期内可以进行的政府还贷公路建设规模。这样,如果该行政区内高速公路的建设规模大幅度膨胀,建设了大量在长时期内没有车流的高速公路,这部分高速公路在规定的收费期限内就还无法还本付息,因为允许统一还款,就只能靠那些车流量大的高速公路继续收费来「统一还款」。如果那些少数能盈利的高速公路在超过收费期限以后停止收费,「统一还款」的资金来源就会中断,由此将形成大量银行坏账,并导致严重的金融危机。

       高速公路建设大跃进

       「两难困境」实质上是中国高速公路建设大跃进的增长方式是否应当继续和能否继续的问题。

       国家高速公路网规划总里程为8.5万公里,在此之外各省、市、自治区都有自己的高速公路网规划,全国有21个省计划到2030年使省内的高速公路里程达到5000公里左右,其中江苏、内蒙古、四川、广东、陕西甚至要达到8000到9000公里,贵州要达到6500公里,全国的高速公路总里程要达到18万公里左右。

       即使中国高速公路的总里程需要达到18万公里,以什么速度进行建设也是需要考虑的问题。「十一五」期间,中国平均每年建设6000多公里的高速公路,实现了大跃进的增长速度。「十二五」期间交通运输部要继续延续这样的增长速度。按照交通运输部正式公?的《交通运输「十二五」发展规划》,「十二五」末,国家高速公路网将基本建成,高速公路总里程达到10.8万公里。在2010年底,全国高速公路里程为7.41万公里,其中,国家高速公路5.77万公里。这就是说,「十二五」期间,中国平均每年仍然要建设6000多公里的高速公路。

       1998年至2007年,中国高速公路年均通车里程已超过4900公里,这时无论从规模总量还是从结构等级看,都已经完全能满足中国当前发展的基本需求了。

       而且,美国的汽车保有量有2.85亿辆,其高速公路里程只有约8.8万公里。目前中国的汽车保有量只相当美国的1/4,但中国已经规划的高速公路总里程是美国的2倍以上。如果中国的汽车保有量按目前的增长速度,在2021年将达到美国目前的水平,那么世界的石油供给和中国的环境能够承受吗?如果达不到美国的汽车保有量水平,那么中国的高速公路上是否有足够的车流交过路费,来为建设高速公路的巨额债务还本付息呢?

       另外,按照交通运输部的规划,「十二五」末期,中国高速公路里程占公路总里程的比例将达到2.4%,而美国的这一比例为1.4%,美国的人均收入是中国的16倍左右,对高速公路的需求应当比中国高。中国是不是建了太多的高速公路,太少的农村公路呢?

责任编辑:杨宁

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